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在故意的认定上，自其产生以来一直存在认识说与意志说的对立，这两种学说又产生出诸多理论变种。

法律理论话语与法律部门研究、法律实践话语的脱节愈发严重，甚至有人发出法理学死亡的盛世危言。[47]相比而言，在政党法制比较健全的德国，关于政党立法、政党法制的研究较多，但主要是以国家法研究范式为主导，对政党权利、内部秩序、违宪禁止等方面问题展开的注释研究，鲜有对中国共产党党内法规的域外直接关注。

用苏力的话来说，近十余年来政法法学的浴火重生，大大拓展了法学学术背后的意识形态格局。纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众与军队进行胜利的斗争。参见孙国华：中国法学幼稚过吗？，载《检察日报》2008年10月20日。[19]参见侯猛：当代中国政法体制的形成及意义，《法学研究》2016年第6期，第4页。基于不同的法理立场和取向，纷纭多样的法学话语得以涌现。

[42]王振民：党内法规制度体系建设的基本理论问题，《中国高校社会科学》2013年第2期，第153页。与法治话语的权力导向不同，法学话语在效果上并不追求规范的治理。从制度表述来看，原《立法法》第90条[32]对审查请求主体所赋予的权利的配置是不平衡的。

[12]全国人大常委会法工委将司法解释也纳入到备案审查的范围之内。[7]就后者而言，《立法法》修正案已在以下两个方面嵌入了制度补丁：其一是引入主动审查机制。除了产生广泛影响的针对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》《城市房屋拆迁管理条例》、劳动教养制度等审查申请之外，有学者曾提出对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议。因此，克服悖论一应当立足于在发挥重要机关甄别规范冲突功能的基础上促成冲突的解决。

对于由其他国家机关制定的法规，是否应当提起审查请求尤其值得慎重考虑。[69]有地方人大工作人员曾经表达了类似的顾虑：规章、规范性文件制定机关对相关领域情况更为熟悉，对如何有效规范有更切身的认识和体会，在规章、规范性文件制定过程中倾注了大量心血和汗水。

中央军委、最高人民法院、最高人民检察院发现行政法规违反上位法，是否也要提请常委会审查？答案很可能是否定的。总之，由重要国家机关申请的制度存在诸多违背我国政治运行逻辑的因素，不接地气是其部分失灵的制度根源。[79]参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)。例如，国务院既要将其制定的行政法规向全国人大常委会备案，又有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。

关键词:  法规审查 双重悖论 运行实效 完善对策 一、问题的提出 2017年底，全国人大常委会首次听取审议了备案审查工作情况的报告。[52]《立法法》(2015年)第99条第2款。因此，已有学者提出要建立筛选机制的建议。因此，在程序的入口上，申请主体并不面临任何筛选和淘汰的机制。

郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第250-252页。[41]在衡量法律案质量时，所涉议题是否成熟、是否需要进一步研究又成为主要的衡量标准。

(二)制度成因 第二个悖论又该如何解释呢？为什么要设置宽进严出的建议遴选机制呢？法律问题政治解决背后的考量因素有哪些呢？笔者认为，以下因素值得关注。同时需要强调的是，据法工委上述报告，十二届全国人大期间，针对行政法规提出的审查建议仅有24件，占总量的2%，同时未披露相关的处理情况。

[89]除了针对各地《审计条例》审查实践之外，在多数成功的审查个案中，法学学者几乎都是申请的提出者或指导者。任建宇、唐慧等通过诉讼的方式合法抗争，同样产生了广泛的影响。[73] 同样，全国人大常委会法工委曾经在回应询问时答复，对于报备案的、存在违反省级地方性法规的较大的市的地方性法规，不宜采取撤销的方式，而宜通过沟通要求制定机关自行修改。另一方面，相对于以维护自身权利为主要诉求的个人及其他组织，重要机关则更负有维护法制统一的义务，因此其必须在各种履职活动中切实维护上位法的权威。成都公民唐福珍、江西宜黄钟如琴等3人不惜以自焚的方式向非法强拆说不。[26]此外，根据最新的统计数据，十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件。

[48]参见宋锐，见前注[18]，第30-33页。[13]胡锦光：立法法对我国违宪审查制度的发展及不足，《河南省政法管理干部学院学报》2000年第5期，第7-14页。

摘要:  从运行实践观之，法规审查制度存在两大悖论。在通常情况下，重要机关对于规范冲突的敏感性超过个人及其他组织，因为有不少机关本身就负有立法备案的义务和立法监督的职责。

其次，立法上长期形成的分工合作关系也不允许全国人大常委会过于经常使系争法规被废止或撤销。正如有学者指出的，被动审查制度存在的最主要问题，即有权的国家机关由于与自身存在密切的利害关系而怠于行使这一权力，而非有权主体却只能提出法规审查的建议——这一建议对全国人大常委会没有任何拘束力。

[81]郑磊著：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第255页。李鹏同志曾对全国人大常委行使撤销权持谨慎的保留态度，他主张通过沟通解决问题。[75]这也成为《立法法》将主动审查进一步法定化[76]的政策先导。[36]第二类审查建议不仅必须先接受常务委员会工作机构的审查，而且是否送请专门委员会审查并不确定。

2004年，全国人大常委会办公厅研究室四局局长宋锐曾透露，2003年，常委会收到公民或法人提出的法规审查建议10件。法规审查制度是确保上下位法的协调、维护法律秩序的统一的一项立法监督制度。

[54]近期，全国人大法工委也披露，有数百部地方性法规、司法解释在其所开展的专项审查中被清理和废止。在现有的立法体制下，全国人大及其常委会需要依赖并发挥国务院及地方人大的作用，以填补其立法工作的空白。

这与同一份报告中所披露的针对地方性法规、司法解释开展的审查形成强烈的反差。[88]参见《最高人民法院工作报告》(2018年)。

海量的审查申请显然是审查机关所无法处理的，因此，通过设置审查前置程序的确有助于缓解和降低审查机关的工作负荷。(张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第256页。[52]提出主体是否为法规的适用对象？其相关权利是否受到争议法规的限制和影响？其是否需要一个具体的案件作为提出审查的前置程序要求？何时可以提出审查建议？是否需要在建议书之外提供相关的证据？所有这些可能限制申请者资格的条件均未明确加以规定。[25]全国人大常委会于2010年披露，2009年其受理公民、组织提出审查建议86件。

按照上述规定，国务院如认为行政法规违反上位法可以提出审查请求。倘若现阶段即要求申请者具备具体的诉的利益，法规审查制度的成熟将失去一部分最有力的参与者和推动者。

在孙志刚案发生前夕，全国政协委员黄景钧曾在两会上建议通过立法规范收容遣送制度，[62]但并未引起全国人大常委会和国务院的足够重视。全国人大有权撤销国务院的行政法规(条例、决定)，但实际上撤销会造成很大的影响，人大也从来没有撤销过。

[19] 面对上述批评和建议，全国人大常委会至少从2004年开始已经着手制度完善的作业，包括成立法规审查备案室。因此，针对行政法规所开展的审查更能全面地反应法规审查制度的实效。